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【國信招標】大型綜合性市政工程的招標策劃及管理

公告內容

北京大興國際機場工作區配套市政道橋及管網工程案例分析

(轉載自:《招標采購管理2020年第10期》)

作者:李群堂,國信招標集團股份有限公司;

宿寧,北京新機場建設指揮部


本文作者簡介:

李群堂系國信招標集團股份有限公司交通事業部二部負責人,注冊咨詢工程師(投資)、一級建造師、一級造價工程師、監理工程師、招標師,一直從事招標采購、工程造價、PPP咨詢等相關工程咨詢工作,曾參與北京大興國際機場、蘭州市政污水PPP咨詢、中儲糧油脂倉儲加工、中移動基建等工程項目。

招標策劃是為實現招標工作目標,針對整個招標活動的全過程安排。招標策劃需要根據擬發包工程特點,對招標工作主要內容作出原則性安排,尤其應重視關鍵交易規則的專項研究。招標策劃成果在報建設單位批準后,用于指導后續整個招標工作。招標工作組織實施應加強全過程招標管理。全過程招標管理是落實招標策劃成果,順利實現各項招標工作目標的重要保障。

筆者曾經參與北京大興國際機場工作區配套市政道橋及管網工程(以下簡稱“大興機場配套市政工程”)的招標咨詢和管理工作,該配套市政工程涉及道路、橋梁、綜合管廊、熱力、雨污水、燃氣等內容,具有投資規模大、占地面積廣、專業工程多、工期緊、施工管理難度大等特點?,F通過大興機場配套市政工程招標工作的咨詢和管理實踐,對大型綜合性市政公用工程招標策劃及管理中重點關注的問題進行歸納總結,以供在類似工程項目的招標策劃及管理工作中借鑒參考。

一、招標策劃主要內容

招標策劃應從深入分析工程特點入手,并依據工程項目總體進度要求進行策劃工作。大興機場配套市政工程總投資估算約50億元,雖為建設工程規劃紅線內的“小市政”,但從規模體量及工程內容看,屬于典型的大型綜合性市政公用工程。大興機場配套市政工程緊緊圍繞航站樓站前立體交通接駁區、駐場單位工作區、貨運區、近遠端停車區等進行設計,總體呈平面布局,局部為線型布置。按大興機場工程整體建設進度計劃,配套市政工程應同時開工、同時竣工,對各參建單位之間的施工配合提出極高要求。招標策劃主要包括如下內容。

(一)落實招標條件

依法必須招標的工程建設項目,應具備《工程建設項目施工招標投標辦法》規定的招標條件。大興機場配套市政工程作為整個機場工程的一部分,在招標具體工作中以國家發展改革委批復的整體項目可行性研究報告作為批準依據,招標方式為公開招標,采取委托招標的組織形式,資金來源為國家資本金及企業自籌,施工設計已完成,各項招標條件落實到位,滿足招標工作的需要。

通過落實招標條件,既能保證工程項目招標工作實施的合法性,也可有效避免招標活動出現暫停、終止或其他法律風險的發生。落實各項招標條件是招標活動開展的基礎。

(二)合理劃分標段

大型綜合性市政公用工程因其工程規模大、施工周期緊等特點,一般需要分標段施工。標段劃分應符合工程客觀實際,筆者認為合理劃分標段應把握以下主要原則:滿足工程項目的總體進度計劃,符合市場供需關系以保證充分競爭力,充分考慮各標段工程內容的完整性和獨立性,利于現場施工作業和管理,不得利用劃分標段限制或者排斥潛在投標人,各標段工作界面應清晰。

大興機場配套市政工程在標段劃分時充分考慮了上述原則。通過分析各專業工程特點,結合項目總體進度要求,合理確定了各標段內容、計劃工期、招標啟動時間和招標周期,按照“平面區域劃分”原則,均衡安排各標段投資額,將整個配套市政工程劃分為八個標段。各標段以工作區道路為基本界面,標段間工作面清晰,且均有足夠的施工作業空間。各標段劃分見示意圖1。


圖1 大興機場配套市政工程標段劃分示意圖

大型綜合性市政公用工程是復雜系統工程,劃分標段時應特別注意標段界面的確定,一般以平面區域或線型區域劃分界面。若各標段之間界面劃分不清,在施工過程中必然會出現推諉扯皮,在安全、質量、投資、工期等方面給招標人帶來重大管理隱患。

(三)明確招標范圍

大型綜合性市政公用工程由于專業工程多,各專業工程要求的施工技術水平和項目管理能力有較大差異,在招標策劃時清晰劃定招標范圍,更有利于市場主體依據自身專業技術能力和經驗作出市場判斷。

大興機場配套市政工程在招標策劃時,依據施工圖紙和技術要求,深入研究分析各標段共有和差異化內容,明確各標段招標范圍的技術特點,為資格條件設置、評審因素策劃等提供依據。部分標段招標范圍見表1。


表1 大興機場配套市政工程部分標段招標范圍

(四)確定主要資格條件

招標策劃時應研究確定合格投標人主要資格條件,要求潛在投標人具備一定等級施工資質,且應同時具有類似工程經驗。

根據《建筑業企業資質標準》規定,結合大興機場配套市政工程各標段工程規模,各投標人均應具備市政公用工程施工總承包一級及以上資質。

在大興機場配套市政工程發包當期,較少有同等規模的綜合性市政工程,若類似工程規模嚴格各標段投資估算確定,則可能會造成市場競爭不充分,甚至導致個別標段投標人數量不足。對于大型綜合性市政公用工程而言,相較于類似工程規模,各專業工程的綜合性更為重要。大興機場配套市政工程在招標策劃時,要求類似工程應包含城市道路工程,同時還應具有橋梁、供水、排水、中水、燃氣、熱力、電力、通信、照明中的任意兩類及以上的工程。

資格條件應符合項目實際需求和市場現狀,保證招標過程的充分競爭性。在設定企業資質和類似工程經驗時,應嚴格按標段投資規模和工程特點確定施工資質,并充分調研一定時期內同類工程的投資建設情況,避免出現過高或過低要求。

(五)確定主要評審因素

主要評審因素包括資格預審和評標兩個階段:

資格預審評審因素主要包括財務狀況、項目經理、技術負責人、類似工程業績、認證體系、信譽、擬投入生產資源等。

評標因素主要包括施工組織設計、項目經理信用評價、投標報價、投標人市場行為信用評價等。

在策劃評審因素時,應根據各標段招標范圍和專業工程規模,制訂符合每個標段實際特點的評審因素,比如在大興機場配套市政工程第二標段招標范圍中包括大跨徑高架橋,在設定本標段類似業績評審因素時相應增加橋梁工程專業業績的考察。

二、合理確定多標段招標投標規則

在合理劃分標段的前提下,進一步確定多標段招標投標交易規則是招標策劃的核心工作之一。多標段交易規則涉及資格預審申請、資格預審評審、資格預審合格單位變更、投標、評標等多個環節,需要統籌考慮。

(一)資格預審階段

1.資格預審申請

一般而言,資格預審申請階段應允許市場主體對所有標段提出申請,以保證市場主體的參與權利。采用多標段發包,其實質是受工期、市場主體施工組織能力等客觀條件限制,若交由一家承包商實施將無法保證總體工程目標,因此一般僅允許一家單位中標一個標段。在允許對所有標段提出資格預審申請時,為增加入圍單位的廣泛性,同時兼顧入圍者更多參與權利,可對一家單位最多允許投標標段的數量作出約定。

大興機場配套市政工程在資格預審公告中載明:各申請人可就八個標段提出資格預審申請,但最多允許獲得兩個標段的投標資格,并最終只能中標一個標段。

2.資格預審評審

在資格預審申請多標段規則條件下,資格預審評審時,若一家單位在多個標段評審中均有較大優勢時,應制訂相應規則以確定該單位最終如何入圍。筆者在大興機場配套市政工程中提出兩種解決思路:一是在多個標段中由評審委員會推薦入圍的單位,在資格預審結束后,依據自己意愿向招標人提出申請以確定最終入圍標段;二是在資格預審文件中約定標段評審順序,由評審委員會按評審順序直接推薦該單位應最終入圍的標段。

大興機場配套市政工程采用了上述第二種解決思路:在資格預審文件中約定按各標段合同估算價由大到小順序確定入圍單位,同時建議評審委員會應按標段估算價由大到小順序進行評審,以兼顧公平與評審效率。

3.資格預審合格入圍單位變更

資格預審評審確定各標段合格入圍單位后,個別入圍單位出現重大變更或項目經理更換等原因,導致不滿足原資格條件或放棄投標資格時,也應制訂相應的多標段交易規則,以保證全部合格入圍單位符合資格預審文件的實質性要求。

大興機場配套市政工程在招標策劃時,明確通過資格預審的申請人因項目經理不能到位或其他原因導致投標資格取消的,該申請人不得獲得后續標段投標資格,但在其他標段已獲得的投標資格不受影響。

(二)投標評標階段

投標評標階段的多標段交易規則,應重點考慮允許一個潛在投標人可以同時參與幾個標段的投標,并明確當某一投標人同時在多個標段排名第一時,如何確定該投標人在哪個標段被推薦為第一中標候選人。

大興機場配套市政工程在投標邀請環節,約定投標人同時允許參與兩個標段投標時,最多允許中標一個標段。

當某一投標人同時參與兩個標段投標時:

若在兩個標段最終均排名第一,則只允許獲得招標控制價大的標段的中標資格,同時該投標人將不再被推薦為另一個標段的中標候選人。

若只在一個標段最終排名第一時,則只允許獲得排名第一的標段的中標資格,另一標段將不被推薦為中標候選人。

為實現上述要求,同時減少重復性評標工作,評標辦法約定推薦中標候選人時,評標委員會應按以下原則進行:

按各標段招標控制價由大到小順序依次確定各標段的第一中標候選人,已獲得第一中標候選人資格的投標人,在其他標段不再推薦為中標候選人。

各標段第一中標候選人確定后,再依次推薦各標段其他中標候選人。

三、強化全過程招標管理

招標工作從啟動策劃到發出中標通知書、簽訂施工合同,為保證招標進度和質量,實現招標工作目標,必須強化全過程招標管理。全過程招標管理主要包括進度管理、質量管理、接口管理,每項管理均應制訂管理計劃、目標、制度、控制及保證措施。

(一)進度管理

招標工作作為工程總體進度計劃中的關鍵階段之一,完成招標進度目標,對工程早日開工建設具有重要意義。

大興機場配套市政工程在招標工作啟動之初,制訂了招標進度里程碑控制節點,包括招標條件落實、招標策劃成果提交、資格預審文件編制、地方建設行政主管部門備案、資格預審文件遞交及評審、招標文件編制及備案、招標文件遞交及開標評標、合同簽訂及備案等。每項工作由招標采購管理人員與招標采購咨詢機構通力合作,責任落實到人,全力保證招標進度目標的實現。

(二)質量管理

招標質量管理是指通過策劃、組織及過程控制,實現招標質量目標。招標質量目標可分解為招標條件落實到位,招標程序合法合規,過程文件符合工程實際需求,從而保障招標過程能吸引市場主體積極參與并形成充分競爭。

招標條件是否嚴格落實到位,會對后續招標質量產生重大影響,甚至是決定性影響。如應加強設計圖紙等技術資料的質量管理,確保設計圖紙達到編制工程量清單和招標控制價及施工深度;項目審批、資金落實情況,不僅關系到招標工作能否啟動,也是整個工程項目進入建設實施階段的基礎條件。

程序合法合規是招標最基本的質量要求。招標程序主要包括招標公告發布、招標文件獲取、評審專家抽取、開標評標、中標公示、異議及投訴處理等。各項程序均應嚴格執行法律法規和各級行政主管部門的規定,否則會導致招標工作反復或停滯,甚至會帶來極大法律風險。

招標過程文件符合工程實際需求,本質是要求在設置資格條件、評標辦法、合同條款時應從工程特點出發。資格條件設置過高,會實質上限制和排斥其他潛在投標人;評審因素和標準脫離項目實際特點,會降低評標辦法的擇優功能;合同條款中權利責任不對稱或風險無限轉移條款,將為合同順利實施埋下各種隱患。

(三)接口管理

大型綜合性市政工程招標是一項系統工程,在組織和實施中會與多個部門或單位進行縱向或橫向聯系,如投資、自然資源和規劃、建設等上級行政主管部門,勘察設計、造價咨詢、項目管理、工程監理等外部協作單位,以及工程技術、合同管理、財務、審計監察、檔案管理等內部合作部門等。招標工作一方面接收項目前期投資決策、規劃許可,勘察設計輸出結果作為招標條件,同時吸納工程技術、造價咨詢、合同管理、過程審計等單位或部門的成果文件,是一個承上啟下的中轉站。招標工作接口多,管理難度大,又具有較強敏感性,因此接口管理是綜合性很強的一項管理工作。在招標組織時應對各個接口進行梳理,實施動態控制,加強溝通協調,強化落實接口管理責任。

除上述主要管理內容外,全過程招標管理還包括一些其他內容,如造價管理、風險管理、技術管理、合同管理、溝通管理等,不再一一贅述。

四、結束語

綜上,在大型綜合市政公用工程招標時,應緊扣工程特點和實際需求,在招標前期加強招標策劃,重視多標段招標投標交易規則的制訂,在招標實施階段運用系統思維,實施全過程招標管理,保證招標工作各項目標的順利實現。

國信招標集團憑借強大的專業實力和豐富的行業經驗,承接了以北京大興國際機場(單體航站樓世界之最)、稻城亞丁機場(國內海拔最高機場)、拉薩貢嘎機場、三沙永興機場等為代表的五十多個機場的建設運營招標項目,項目總投資額約2.2萬億元,市場份額近10%。

1.北京大興國際機場建設項目

2.廣州白云國際機場建設項目

3.深圳寶安機場建設項目

4.成都雙流國際機場建設項目

5.昆明長水國際機場建設項目

6.武漢天河機場建設項目

7.青島膠東國際機場建設項目

8.三亞鳳凰機場建設項目

9.貴陽龍洞堡機場建設項目

10.西藏拉薩貢嘎、林芝米林、阿里普蘭、昆莎機場(4274)機場建設項目



 

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